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是谁在往监理的肩上不断加载——监理工作“五控三管一协调”

  发表日期:2012年3月2日          【编辑录入:中国建设监理协会化工监理分会】

                                       天津华北工程监理公司——唐北非

近日看到一份道路、桥梁工程的监理招标文件,建设单位要求监理单位提供的监理服务内容赫然写着:“五控、三管、一协调”。

什么是“五控、三管、一协调”?该招标文件在“监理范围”的标题下给出了解释:“负责‘五控、三管、一协调’内容,建设单位所发图纸中全部内容,全部工阶段的质量、投资、进度、安全、环保控制”。又在“监理内容”的标题下做了进一步阐述:“参照建设部《工程建设管理规定》监理内容,对××工程实施的全过程(准备阶段、施工阶段、缺陷责任期)进行质量、进度、费用监理及合同管理、安全施工、文明施工、施工环保的全部工作进行监理”。至此,笔者顿开茅塞,同时又不禁浮想联翩。我国的监理事业创新发展,走过了20年的风雨历程。曾几何时,监理人对自己工作的要义:“三控、两管、一协调”也在“与时俱进”,演变成了“五控、三管、一协调”。这一演变过程是怎样的,演变的背后反映出了怎样的历史背景,而演变本身所起的作用究竟是进步还是倒退,其影响对推动监理行业发展是正面的还是负面的。这一系列的问题不能不令人深思。

二十年前,老一辈工程建设的管理者深谙我国计划经济条件下工程管理体制的弊病,他们吸收外国,特别是西方发达国家对工程建设管理的先进理念,将工程监理做为一项制度引入了我国并强制推行。他们将中国的监理工作总结成一句通俗易懂的经典名句:“三控、两管、一协调”。即对工程质量、进度、造价实施控制,进行合同管理、信息管理,对工程建设过程中的相关事项或对参建各方(主要指建设单位和承包商)之间的关系进行协调。就其实质来讲“三控、两管、一协调”就是工程监理的全部内容,其核心是进行合同管理。质量控制、进度控制、造价控制乃至信息管理及协调工作等监理工作的一切内容无不是以合同管理为中心、为依据的。然而由于我国的国情所决定,从监理理念引进之初,就把“质量控制”放在了第一位,而把“合同管理”自觉不自觉地摆在了从属位置。记得当年相当多的监理企业抱怨,工程进度监理管不了,工程款支付业主根本不用监理管,足以证明“合同管理”的从属地位。即使是二十年后的今天,在许多工程监理人员的切身体会中,在参建各方对监理工作的认识上,“合同管理”仍然是一句可有可无的空话。

历史走过了将近十年之后,1997年全国代表人民大会颁布了我国工程建设领域的根本大法《中华人民共和国建筑法》。第一次将监理工作用法律的语言给予了精辟总结。《建筑法》第三十二条规定:“建筑工程监理应当依据法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同,对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面,代表建设单位实施监督”。应该说建筑法这一规定正是对“三控、两管、一协调”的高度凝炼,是中央政府对监理事业健康发展所做出的政策引导和指向。于是“三控、两管、一协调”一曲唱遍大江南北、长城内外,凡有监理之处必将“三控、两管、一协调”奉为经典。全体监理人都把“三控、两管、一协调”作为安身立命之本。就连全国注册监理工程师的资格考试也把“三控”设置为必考科目。但《建筑法》并没有忘记 “以建筑工程承包合同”作为监理工作的依据。时至今日,“合同管理”仍然是全国注册监理工程师资格考试的一门必考科目。

“三控、两管、一协调”这曲监理之歌唱到2004年变了调。200311月中央政府以393号国务院令的形式颁布了《建设工程安全生产管理条例》,针对工程建设领域安全事故频发的状态,规定了工程建设参建各方对安全生产的责任及义务。首次以行政规章的形式将监理企业对安全生产应负的责任固定下来。《条例》详细且明确地规定了监理人员在施工现场应就安全生产需要做哪些事,怎么做这些事,向哪一级领导报告等等,同时进一步规定:“工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理,并对安全生产承担监理责任”。(《条例》第十四条)

什么是监理单位对安全生产承担的“监理责任”呢?权威人士对《条例》所做的释义是:“工程监理单位是受建设单位的委托,作为公正的第三方承担监理责任。不仅要对建设单位负责,同时也应当承担国家法律、法规规定的和建设工程监理规范所要求的责任。也就是说,工程监理单位应当贯彻落实安全生产方针政策,督促施工单位按照施工安全生产法律、法规和标准组织施工,消除施工中的冒险性、盲目性和随意性,落实各项安全技术措施,有效杜绝各类不安全隐患,杜绝、控制和减少各类伤亡事故,实现安全生产”。“对工程监理单位未能按照法律、法规和工程建设强制性标准认真履行安全监理职责,工作不作为而造成安全事故的,《条例》第五十七条规定了相应的法律责任。”

行文至此,我们已经深切地体会到了国家不仅把消除工程建设领域安全事故频发现象的厚望寄托在监理身上,同时也把安全生产的法律责任这样一副不堪承受的重担放到了监理企业的肩上。且不论实施《条例》后建设领域的安全事故到底减少了多少、《条例》实施的效果有多大,其最明显的效果只是“三控、两管、一协调”变成了“四控、两管、一协调”,增加了一大艰难之“控”:“安全控制”。但是这一改变并没有得到普遍认同,很多监理行业的精英们认为把“三控”改为“四控”是一件严肃的事,必须有充分的依据,必须有一套完备的“控制”规范,必须十分慎重。所以这些人坚持“三控、三管、一协调”,不称“安全控制”,只称“安全管理”。在字面的意义上“控制”的工作力度和责任相对“管理”要大许多。2009年本市监理协会编辑出版的《建设工程安全生产监理管理实用手册》仍在回避“控制”一词的道理也正在于此。从《条例》实施的2002年直到今天,“三控、三管、一协调”和“四控、两管、一协调”恰似一部“二重唱”同时唱响在祖国大地。

实言之,监理服务对于安全生产无论是“控制”还是“管理”,都已经远离了“合同管理”的核心。所谓“合同管理”就是尊重“契约”,而尊重契约恰恰是一个现代化法治国家的基础。监理工作的依据最直接最重要的内容就是建设单位与承包商之间签订的施工合同,这是双方的契约。然而对安全生产这一内容,合同双方是没有约定的。为什么不约定,因为我国的法律规定:“安全生产实行谁主管谁负责的原则”。(《安全生产法》)还规定:“建筑施工企业的法人代表对本企业的安全生产负责”(《建筑法》)。由于有了这些法律规定,就没有必要在施工合同中再以“契约”的形式来约定。对照《建设工程安全生产管理条例》颁布前三年,200011月国务院以279号令颁布的《建设工程质量管理条例》第三十六条规定:“工程监理单位应当依据法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同,代表建设单位对施工质量实施监理并对施工质量承担监理责任”。可以看出:监理企业是根据施工合同代表建设单位对施工单位的施工质量实施监督控制,并承担监理责任的。但是三年以后在建设工程的安全生产方面实施监理,不管是叫“控制”还是叫“管理”,监理所依据的并不是施工承包合同,而是行政法规。监理所代表的也不是建设单位而是代表国家“执法”,这是立法者的疏忽?还是有意为之?抑或另有难言之隐?实在高深莫测,笔者不敢妄自揣度。应该承认《安全条例》把监理工作的内容拓展到安全生产领域,扩大了监理工作的广度和深度,这是历史的进步。同时也应该承认《安全条例》只就建设工程安全生产规定了监理的责任和义务,而对与此有关的监理工作的目标、范围、内容、程度、手段、方法、权利、责任等等都缺少统一的标准及权威的法律法规解释。正因为《条例》淡化了“合同管理”这个核心,削弱了建、施双方达成的“契约”这个监理工作依据,其结果只能是强化监理在法律或道义层面的责任和义务。于是各个地方、各个部门、甚至各个建设单位竞相出台了形形色色标准不一、解释不一、执行不一的规定,而监理企业离开了“合同管理”等于丢掉了灵魂。这正是“三控”还是“四控”乱象的来源,这种乱象已经严重影响了监理行业的健康发展。

相对于安全生产,在监理工作中由于规定模糊不清而难于统一,难于规范做法的例子还有一些,例如旁站监理的范围、平行检测或平行检验的频率及比例等等。自提出这些概念的那天起争议就没有停止过,至今也仍然莫衷一是。只不过争议的影响比“三控”、“四控”稍逊而已。

由于各地方、各部门乃至各个建设单位自认有了法律依据,把“安全”责任以“控制”或“管理”作为监理服务的内容加入“三控、两管、一协调”这首咏叹调以后,似乎尝到了甜头。于是在“三控、三管、一协调”及“四控、二管、一协调”两曲齐唱不久,又出现了“四控、三管、一协调”的插曲。什么是“四控、三管、一协调”?笔者翻阅了本市近两、三年建设工程监理招标文件,才知道这些招标代理机构在“质量控制、进度控制、资金控制、安全控制、合同管理、信息和资料管理、协调各方关系”之外(即“四控、两管”之外)又增加了一项叫“文明施工管理”。“文明施工”包括的内容应该是施工围挡、硬化路面、标牌、防粉尘、防止运输污泥洒漏、防施工污水乱排乱流等等。这些事项,施工合同中没有明文约定,但地方法规有硬性要求。施工承包单位不达标,自然监理单位应该承担监理责任。至于为什么对“文明施工”是“管理”而非“控制”,大概是因为“文明施工”达不到法规要求最多就是评不上市级或省级 “文明工地”、却很少闹出人命官司、总监也不至于为此而负刑事责任吧。反观监理行业,以“服务”为其生存之道的本质似乎并不在乎增加几“控”、几“管”。虱多不痒,债多不愁,无论监理招标时要求监理几“控”、几“管”,各投标企业依旧照投不误。你要抵制它,就会没饭吃。对于“四控、三管、一协调”这首新曲,无人深究其义,细想究又何益?改变不了现状,徒唤奈何而已。

历史刚刚走过中国建设监理创新发展20周年,进入了2009年,北京庆祝20周年大会的盛况记忆犹新, “我是监理人”的嘹亮歌声还在耳边嘹绕,监理的工作却已然由“四控、三管、一协调”变成了“五控、三管、一协调 ”,变化之快、之大、之果断、之无畏无惧令所有监理人无不瞠目结舌! “环保控制”,何其冠冕、何其堂皇、何其时髦、何其绿色油然乎!

试想一下,如果监理企业作出要进行“环保控制”的承诺,是否应该问问自己,“环保控制”的监理工作都包括什么内容,要达到一个什么标准,除了前述“文明施工”的内容,是否应加进“节能减排”、资源再生、垃圾处理、“防止地球气候变暖”、遏制厄尔尼诺等项内容及目标?监理企业是否应该添置测定大气粉尘含量或污水水质的仪器,而操作这些仪器的人是否需要考试、培训、缴费、发上岗证?如果把“文明施工管理”改成“环保控制”,那么“五控三管”的“三管”又该是什么内容呢?该不会是“环保控制”加“文明施工管理”吧?招标文件的作者没有明示“三管”的具体内容。笔者也不便妄加揣测。

此外,这份招标文件所提到的“参照建设部《工程建设管理规定》监理内容”。这句话也频繁出现在近年本市工程监理招标文件上。这究竟是怎么样的一份文件,能让建设单位及其招标代理单位每隔一段时间就给监理工作增加上一“控”或一“管”?敢问提出“参照建设部《工程建设管理规定》”的这些招标文件的作者们,这个文件的文号是多少,建设部于何年何月何日发布。笔者在互联网住房和城乡建设部网站数度搜寻,均无所获。这是不是有人在拉大旗作虎皮?须知谬误流传,对监理行业毒害甚大。悲哀之处在于这句话虽然广泛见诸于本市近两年众多的工程监理招标文件,却无人过问、无人深究、听之任之。在社会主义的法治国家伪造法规是一件违法之事,以建设部的法规之名,行乱加监理工作之实,应该承担法律责任。笔者借此机会呼吁各个招标代理机构正视这个问题,迅速加以改正。

从“三控、两管、一协调”演变成“五控、三管、一协调”的过程已经基本清楚,可以看出这是一部分人出于利益考量,对法律、法规的任意解释及引申,给监理行业层层加码,其作用及影响都是负面的。广大监理工作者、工程建设各方应该加以关注和讨论,大家要自觉、严格地守法、尊法。(“尊”也,非“遵”也)。期盼在我国工程建设领域中除了监理企业(当然还有我们的协会)必须按法律、法规办事之外,建设单位、招标代理、施工单位乃至监督部门也都尊法、畏法、遵法、守法。那末,工程建设领域真正实现法治的那一天必将到来。


 

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